A prescrição, enquanto instituto de estabilização das relações sociais e de contenção do poder estatal, desempenha papel decisivo no ordenamento jurídico, principalmente na seara da Administração Pública e seus processos sancionadores.
Em linhas gerais, a prescrição consiste na perda da pretensão de exigir judicialmente determinado direito em razão da inércia do titular, que deixa transcorrer o prazo previsto em lei sem adotar a providência cabível. Já a prescrição intercorrente ocorre no curso de um procedimento — judicial ou administrativo — quando há paralisação relevante por inércia do interessado, em lapso temporal suficiente para obstar a continuidade da pretensão sancionatória ou executória.
No âmbito da Administração Pública, a previsibilidade conferida pelo regime prescricional é essencial à condução dos processos administrativos, especialmente os sancionatórios, funcionando como limite temporal ao exercício do poder punitivo estatal
Nesse contexto, diante da instabilidade interpretativa sobre a prescrição intercorrente, o Superior Tribunal de Justiça enfrentou a controvérsia ao apreciar o Tema 1294, no final de 2025. Fixou-se, então, a tese de que o Decreto nº 20.910/1932 não pode servir como referência normativa para reconhecimento de prescrição intercorrente em processos administrativos estaduais e municipais, ainda que por analogia, uma vez que não dispõe sobre o instituto.
O Decreto nº 20.910/1932 estabelece que as pretensões deduzidas contra a Fazenda Pública prescrevem em cinco anos, contados do momento em que o interessado poderia ter exigido o direito. Sua aplicabilidade é ampla e incide, em regra, sobre ações de cobrança, indenização ou reconhecimento de parcelas em face da União, Estados, Municípios e entidades da Administração indireta, sendo marco normativo relevante para delimitar temporalmente demandas ajuizadas contra o Poder Público. Embora editado em 1932, permanece vigente e amplamente aplicado, por não ter sido revogado e por conservar natureza de norma especial.
Ocorre que o referido decreto não contempla, de forma expressa, a prescrição intercorrente. Ainda assim, por largo período, a própria jurisprudência do STJ admitiu sua aplicação analógica para reconhecer a intercorrência em processos administrativos, a exemplo do AgInt no AREsp 2.234.186/PR, no qual se manteve o reconhecimento da prescrição em razão da paralisação do processo administrativo por mais de cinco anos.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE SAÚDE SUPLEMENTAR – ANS. RESSARCIMENTO AO SUS . PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. DECRETO N. 20.910/1932 . PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA. […] II – Com relação à indicada violação do art. 1º do Decreto n. 20 .910/1932, quanto à prescrição da pretensão de cobrança do ressarcimento ao SUS, verifica-se que o acórdão recorrido está em harmonia com o entendimento desta Corte Superior de que a prescrição para cobrança de dívida ativa de natureza não tributária é quinquenal, com base no Decreto n. 20.910/1932, não aplicando-se o disposto do Código Civil, em observância ao princípio da isonomia. Dessa forma, tendo sido proferido no acórdão que o processo administrativo ficou parado por mais de cinco anos, deve ser mantido o reconhecimento da prescrição da pretensão de cobrança de ressarcimento ao SUS . Neste sentido: AgRg no REsp n. 1.236.866/RS, relator Ministro Hamilton Carvalhido, DJe 13/4/2011; AgInt no AREsp n . 1.457.618/SP, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 16/11/2020, DJe 18/11/2020; AgInt no AREsp n. 1 .657.145/SP, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 31/8/2020, DJe 9/9/2020.III – Agravo interno improvido. (STJ – AgInt no AREsp: 2234186 PR 2022/0335113-1, Relator.: FRANCISCO FALCÃO, Data de Julgamento: 12/06/2023, T2 – SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 15/06/2023) (grifo nosso).
A controvérsia, contudo, disseminou-se pelos tribunais, com julgados em sentidos distintos: ora afastando a intercorrência por ausência de previsão normativa específica, ora admitindo sua incidência com fundamento no prazo quinquenal do Decreto nº 20.910/1932:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO ANULATÓRIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE . APLICAÇÃO DO PRAZO QUINQUENAL PREVISTO NO DECRETO Nº 20.910/32. PARALISAÇÃO DO PROCESSO ADMINISTRATIVO POR MAIS DE CINCO ANOS. PROBABILIDADE DO DIREITO DEMONSTRADA . RISCO DE DANO GRAVE. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA DEFERIDA. RECURSO PROVIDO. […] IV. DISPOSITIVO E TESE Recurso provido. Tese de julgamento: – A prescrição intercorrente no processo administrativo ambiental aplica-se quando há paralisação do feito por mais de cinco anos, à luz do Decreto nº 20 .910/32 e dos princípios constitucionais da segurança jurídica e da razoável duração do processo. – Configurada a prescrição intercorrente, é possível a suspensão dos efeitos da decisão administrativa mediante tutela provisória de urgência, desde que demonstrados a probabilidade do direito e o risco de dano grave de difícil reparação. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXVIII; Decreto nº 20 .910/32, art. 1º; Decreto nº 6.514/2008, art. 21, § 2º; Lei nº 9 .873/1999, art. 1º, § 1º; CPC, art. 300. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 613 .122/SC, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, DJe 23/11/2015; TJMG, Embargos de Declaração-Cv 1.0000 .21.116632-7/002, Rel. Des. Áurea Brasil, 5ª Câmara Cível, j . 17/02/2022. (TJ-MG – Agravo de Instrumento: 45482108020248130000, Relator.: Des.(a) Renato Dresch, Data de Julgamento: 04/02/2025, Câmaras Cíveis / 7ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 19/02/2025) (grifo nosso).
Embora o Tema 1294 tenha encerrado a discussão do ponto de vista da legalidade e da separação dos poderes, ainda permanecem problemas práticos, principalmente porque muitos estados e municípios não têm lei própria sobre o tema.
Com a vedação ao uso da analogia, o entendimento do STJ tende a aumentar a perpetuação de processos administrativos por tempo indeterminado nos locais em que não houver regra local clara. Conforme trecho da tese firmada: “Na ausência de lei local que estabeleça o regime prescricional aplicável ao processo administrativo sancionador, não compete ao Poder Judiciário criar prazos, causas interruptivas ou marcos iniciais por analogia ou interpretação extensiva, sob pena de usurpar a função normativa atribuída ao Poder Legislativo e comprometer a autonomia dos estados e municípios, esvaziando a eficácia do princípio da separação dos poderes.”
Anteriormente, o STF, ao julgar a ADI 6019, reconheceu a necessidade de fechamento do sistema sob o fator temporal, destacando a irrazoabilidade de se admitir ampla fragmentação de prazos entre unidades federativas, especialmente quando a Lei nº 9.784/1999 já prevê, em âmbito federal, prazo de cinco anos para anulação administrativa de atos (art. 54): “Sob o ângulo do fator temporal, o sistema deve fechar. Veio, no âmbito federal, a Lei nº 9.784/1999, a prever o período de 5 anos para anulação, por mão própria, de ato administrativo – artigo 54 da Lei nº 9.784/99. Surge a irrazoabilidade no que se venha a compreender que as 27 unidades da Federação podem estipular prazo decadencial individualizado.” (STF – ADI: 6019 SP, Relator.: MARCO AURÉLIO, Data de Julgamento: 12/05/2021, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 06/07/2021).
Diante desse cenário, a questão central não reside propriamente na plausibilidade de se atribuir aos estados e municípios o dever de regulamentar a prescrição intercorrente — trata-se, em verdade, de competência normativa que já lhes incumbe no âmbito de suas respectivas autonomias. O ponto sensível é outro: a persistência da omissão legislativa e o risco concreto de que a matéria permaneça sem solução por tempo indeterminado.
A experiência revela que parcela significativa dos entes federativos não editou disciplina própria sobre o tema, o que evidencia um quadro de inércia institucional que não pode ser ignorado. A simples fixação de tese em recurso repetitivo não tem o condão de, por si só, desencadear imediata atuação legislativa local. E, mesmo que sobrevenham regulamentações estaduais ou municipais, subsiste a problemática da existência de múltiplos regimes prescricionais na contramão da lógica de uniformização temporal apontada pelo STF.
Em síntese, ao não admitir o preenchimento da lacuna por analogia — sobretudo em âmbito estadual e municipal —, os processos administrativos sancionadores, já marcados por longa duração, tendem a permanecer em cenário de incerteza, sem parâmetros objetivos uniformes e com controle judicial dependente de critérios abertos.
Para a advocacia, impõe-se: (i) identificar eventual lei local aplicável; (ii) examinar normas setoriais específicas (meio ambiente, urbanismo, consumo, trânsito, posturas municipais); e (iii) subsidiariamente, sustentar argumentos constitucionais e processuais (duração razoável do processo, eficiência e segurança jurídica), sem forçar o Decreto nº 20.910/1932 como fonte normativa, sob pena de rejeição à luz da orientação vinculante firmada no Tema 1294.
A tese firmada no Tema 1294 reforça a legalidade estrita e a autonomia federativa, mas evidencia uma lacuna normativa que compromete a segurança jurídica e a eficiência administrativa. O desafio que se impõe, a partir de então, é compatibilizar a separação dos poderes com a necessidade de um regime temporal mínimo que impeça a perpetuação de procedimentos sancionadores, sob pena de esvaziamento prático da razoável duração do processo.
Artigo escrito por Jean Dutra, advogado do Queiroz Cavalcanti Advocacia.